天津市商务委员会 Tianjin Commission of Commerce

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关于天津市商务综合行政执法工作的研究

信息来源:市商务委秩序处 研究室 【2017-10-09】

  一、商务综合行政执法的形势背景
  加快转变政府职能,切实强化执法监管,为各类市场主体营造公平竞争的环境,是完善社会主义市场经济体制的必然要求,也是新一轮政府机构改革的重要内容。党的十八届三中、四中全会明确了关于推进综合执法、建立权责统一、权威高效的行政执法体制的要求。国务院总理李克强在2015年8月19日主持召开国务院常务会议时再次提到“开展商务综合执法改革试点,提升监管效能”。推进综合执法,建立权责统一、权威高效、履职尽责的综合行政执法体制成为政府共识。《中央编办关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》中央编办发[2015]15号,将开展商务综合行政执法列入体制改革重点推进领域,提出加快行政执法体制改革的要求,明确由行政执法机构行使的执法权,政府部门不再行使。国务院也明确要求,让政府部门“法无授权不可为、法定职责必须为”。
  随着社会主义市场经济体制的进一步完善,商务综合行政执法形势更加严峻,需要各地区商务委积极探索,主动作为,勇于创新,努力开创商务执法工作新局面。全国商务行政执法工作面临全面贯彻十八届三、四中全会精神,进一步推进执法体制改革和管理创新,规范执法行为,着力提高执法水平,切实履行法定职责,为商务事业又好又快发展提供强有力的法治保障。
  二、国内先进地区商务综合行政执法情况
  (一)北京市商务行政执法情况
  北京市积极响应中编办的文件精神,一是系统地针对监管对象、权力清单、自由裁量基准逐一进行了分析梳理,明确法定职责,明晰履职内容,提高执法处罚操作性,包括:建立监管对象台帐;梳理处罚权力清单;制定自由材料基准。二是为确保执法工作有序有效落实,北京市坚持“一般性工作制度化、程序性工作流程化、专业性工作规律化”的原则,狠抓执法秩序的规范。依靠制度规范包括“完善执法制度”、“强化执法监督”及“统一文书标识”等举措;制定相应流程图《市级商务执法行政处罚程序流程图》、《行政处罚一般程序流程图》、《行政处罚简易程序流程图》等以按照流程办案;最后是把握规律监管。三是多措并举搞培训,执法能力日益提高。北京市执法大队历来重视队伍素质建设,通过持续开展执法能力建设,有效地提升了执法人员依法履职、协调解决问题、语言文字表达、应急处置和运用岗位专业技能的五种能力,为执法工作顺利开展奠定了坚实基础。具体包括:定期开展学习培训;创新培训方式,开展“一部法规一堂课”培训;多措并举实施人才培养计划。四是开拓创新谋发展,执法活力得到有效激发。执法离职的调整变化,为创新执法机制创造了必要条件。近年来,北京市商务执法大队重点开展了三项执法机制的创新发展:(1)推出主承办人制度;(2)实行入区执法制度;(3)建立联合执法机制。五是北京市商务委成立了的市级商务执法队伍40人左右,事业编,区县商务行政执法队伍合计200人左右,均为事业编。
  (二)山西省商务行政执法情况
  一是借力而为,认真做好中编办文件的贯彻落实工作。山西省全省11个地区119个县区中,已建立市级执法队伍10支,县级执法队伍73支,执法人数达到1300余人。市县覆盖率达到63%。初步形成了队伍健全、制度完善、程序规范的执法力量。归结原因,主要有以下几点:1.政府高度重视;2.商务厅自身高度重视;3.召开会议进行安排部署。二是主动作为,积极推进商务综合行政执法工作。从“建好一支队伍,理顺四种关系,健全四项机制,加强六项制度建设,不断提升素质、规范执法行为”几个方面积极推进商务综合行政执法体制改革工作。三是重点突出,集中整治市场秩序。近年来,山西省在认真梳理执法依据明确法定职责的基础上,针对当地群众反映强烈、违法违规问题易发多发、市场秩序混乱的领域,重点在酒类流通、成品油市场、报废汽车回收拆解等行业,连续组织开展了商务流通领域的专项整治和联合执法行动。从2009年以来,共开展执法专项行动86次,查处案件523件,移交通过司法途径办理的案件11件。
  (三)河南省商务执法情况
  一是加强执法机构的设置与人员配置。商务系统基层执法队伍以各县(市)、区商务(商业)局和商务稽查支队为主,依照相关法律、法规,负责商务行政执法工作;负责对违反外贸、内贸相关政策、法律法规的查处工作;负责对外经贸和内贸流通领域的监管、检查工作,打击流通领域中的违法违规行为。各县区成立商务稽查支队以来,商务执法队伍逐步建立,充实了执法人员。二是加强执法制度建设。市场监管方面,一些单位已初步建立岗位责任清晰、任务明确、监管责任可追溯的网格化常态条件下商务领域市场监管工作机制。按照网格化监管要求,将不同行业区域、不同行业的每一个经营单位(监管对象)的监管任务明确到直接监管中队、队员,建立市场监管责任制度,分解监管责任。建立企业(商户)经营信息档案。做好分区域、分行业经营性企业(商户)经营信息的普查、建档。三是加强规范执法,普遍建立了行政处罚裁量标准及配套制度、规范罚没物品管理制度以及《河南省商务行政处罚预先法律审核制度》、《河南省商务行政处罚案件主办人制度》、《河南省商务行政处罚案例指导制度》、《河南省商务行政处罚事前提示制度》、《河南省商务行政处罚事中指导制度》、《河南省商务行政处罚案件回访制度》等制度。
  三、美国市场秩序监管的主要做法
  一是法律体系方面。美国是世界上最早建立反不正当竞争法律制度的国家。1890年通过的《谢尔曼法》(Sherman Act),旨在消除行业垄断。1914年,美国政府先后颁布了《克莱顿法》(Clayton Act)和《联邦贸易委员会法》(Federal Trade Commission Act),对《谢尔曼法》进行补充。1936年又出台了《罗宾逊一帕特曼法》(Robinson-Patman Act),促进美国零售商供应商公平交易。
  二是顺应市场需要设立监管部门。美国市场监管部门的设立和职责范围紧随经济发展需要。在经济发展过程中某一行为无法受到有效调整而又损害了社会利益,美国政府就会专门针对这一问题而设立专门的机构进行监管。
  三是轻准入、重监督的监管思路。市场主体进入市场的门槛标准不高,政府有义务通过降低市场准入的门槛、简化审批手续,为各类市场主体提供高效、便捷的服务。登记机关的登记行为是一种责任,而不是权利的行使,更多地体现为一种政府服务行为,而一旦市场主体从事违法经营危害了公平竞争秩序,则依法严惩。
  四是宽严并济的监管方式。所谓“宽”,是指政府在制定政策和实施管理的过程中,以不限制或妨碍正常和有效的市场竞争为前提,充分调动和激发市场机制的能动作用,保证市场机制调节机能最大限度的发挥。政府对正常的市场竞争不直接参与和介入,以保持市场的生机、活力和流动性。所谓“严”,是指政府对市场主体违法行为的态度和措施。政府不断的健全法律条款,罚则严厉并严格执法,特别是对垄断行为、偷税行为和侵害消费者权益的行为,惩罚极为严厉。
  五是充分发挥行业自律作用。美国国民的自治意识强烈,自治能力强,愿意组建自治的非政府组织管理社会。如,纽约市良好商业局(BBB)就是一个商业性的非政府组织,已有100多年的历史,专门接受消费者的举报投诉。2013年消费者的浏览量达到2亿多次,共接收了9000多万名消费者投诉,1亿多次咨询,投诉受理范围几乎涵盖了所有商业领域。
  四、我市商务综合行政执法工作进展情况
  (一)管理与制度创新
  一是创新了执法方式和管理制度。我市于2015年实施了《天津市商务行政执法规范管理办法》,出台了《天津市商务委行政执法实施细则(试行)》,进一步完善执法程序,成立商务执法监督处,明确规定市场秩序处牵头负责商务综合行政执法工作,负责与相关部门的执法衔接;负责组织执法检查,受理商务领域违法行为投诉,查处违法案件,执法监督处负责组织或参与执行法律、法规、规章情况的监督检查,建立健全执法全过程记录制度和行政裁量权基准制度,严格执行重大执法决定法制审核制度,全面落实行政执法责任制,加强执法监督。
  (二)整合了商务综合行政执法资源
  对现有商务执法人员进行整合,统一调配开展商务执法检查,规定执法检查由秩序处会同业务处室按照年度执法检查计划及投诉举报情况组织实施,对同一企业实施多个检查项目,组成联合检查组,实现一次多查,避免多头执法,重复执法,要求区县商务主管部进一步完善联合执法队伍,加强与各行政执法部门协调合作,界定街镇与区县部门之间的执法边界,确保商务执法工作无缝对接。
  (三)加强了全市执法部门协同配合
  通过实施《天津市商务行政执法规范管理办法》,进一步加强商务执法跨区域、跨部门之间协作和上下联动,确保商务综合执法全覆盖。截至目前,积极协调市场监管委和市法制办等部门,充分利用市场主体信用公示系统和市行政执法监督平台,在市场主体信用信息公示系统公示各类信息2400条,开展9项21次商务执法检查,全部录入市行政执法监督平台。
  五、我市商务综合行政执法存在的问题及原因分析
  一是执法人员不足。至今无执法大队,也无专职执法人员,执法工作由相关领域行业业务人员负责。
  二是信息化管理系统不完善。12312作为目前主要的服务系统其体系仍不健全,目前该系统在接待投诉方面建设较好,但在处理投诉方面的各个环节还有很大缺陷,如无专人负责执法工作,与其他部门缺乏协调协同机制等。
  三是调查取证难。事发后难以取得有效证据,真伪难辨。
  四是实施处罚难。缺乏实际有效的处罚措施,对问题商户缺乏实际影响力。
  原因分析
  一是未成立商务执法队伍。2015年中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年》明确指出,“重点在食品药品安全、工商质检……商务等领域内推进综合执法”。其后,商务部与中央编办联合印发了“关于商务综合行政执法体制改革试点工作的指导意见”,要求各级商务主管部门要“明确商务执法在整体商务工作中的功能定位,把做好改革试点工作作为当前商务工作大事,切实抓好、抓实”。但我委从2010年就申请成立相应的商务执法队伍,至今未果。
  二是举报投诉编制不足。根据《商务部关于加强商务领域12312举报投诉服务体系建设工作的通知》和市商务委相关要求,天津市市场信息中心承接12312商务举报投诉工作,自2009年9月成立商务投诉服务部无编制。与天津市知识产权局交接了工作职能,获批了6个编制至今隶属于知识产权局。承接知识产权局的工作时没有得到额外的编制,原有编制仍然隶属于知识产权局,从而导致解决执法问题存在难度。
  三是信息化管理系统不完善。组建时间短,作为一个服务体系,刚刚完善前端的服务环节,后续实施、保障等环节仍未组织到位。
  六、对策及建议
  (一)建设高质量的执法队伍
  成立独立的执法处,打造一支“精兵强兵”的专业化队伍,保证执法质量,提高工作效率,降低执法成本。将分散在各个处室的行政处罚权、行政强制权,由执法处统一行使。人员编制10人左右,从我委有执法权的处室中调配。
  (二)规范商务执法行为和程序
  科学界定行政执法机构和执法人员的权利与责任,规范化执法。明确权利,责任,依据,流程,内容。努力做到科学决策、信息公开、结果公正。
  (三)建立商务执法信息化管理系统
  通过一定的资金投入建设商务执法及信用信息共享平台,维护信息化项目运作,提高管理的科学性、公平性、及时性、高效性、广泛性,弥补人员执法的缺陷。对内将执法情况与市场主体信用相挂钩、建立商务信用体系数据库,交换和共享行政审批和执法监管信息,实现行政可、日常监管、行政处罚信息实时流转、实时抄告、实时监控、实时留痕。对外主要突出商务信用状况在市场和大众中的公开、互动,通过信息在公众的传播来影响企业行为。
  (四)整合执法资源,协同执法
  充分利用执法资源和各部门市场监管力量,通过开展横向交流,形成执法合力,对企业违法行为或潜在的违法行为造成影响。注重加强与公安、卫生、食药监、工商、质监、安监、消防等部门的沟通协调和密切配合;在形式上,可建立执法难点问题会商、案件移送、行刑衔接,以及联合执法等工作机制。在时间上与各部门密切配合,加强行业监督,如结合行政管理工作对准入与许可类事项进行年审时,执法检查工作同步开展等。
  (五)促进行业发展,完善外部环境
  创造良好的社会氛围、制度土壤和经营环境是可持续发展的根本,是商务委存在的意义和工作的目标,也是解决商务行政执法问题的根本,因此应进一步强化行业组织的作用,努力改善外部大环境和经营依赖的基础,让企业有动力,有能力自觉主动提高服务质量,避免违法行为出现,让企业、行业的发展超过顾客需求的发展,达到顾客满意,降低投诉,使整个体系无需政府过分直接管理便可自我实现式地良性运转,不断为社会创造更多价值,积累财富,大大降低管理成本,提高工作效率,提高了人民满意度和社会健康程度。